Contexte

La coopération franco-américaine pour promouvoir la démocratie en Afrique

Le soutien aux droits de l’homme et à la démocratie

Droits de l’homme, démocratie et bonne gouvernance

Les stratégies pour aider à la démocratisation

Comment structurer l’aide internationale

Conclusions et suivi

Ce rapport présente un résumé des points de vue exprimés lors du colloque et de la table ronde qui l’a suivi. Sans mentionner toutefois le nom des intervenants, il s’efforce de rendre compte de manière aussi précise que possible des opinions exprimées, et il n’a pu reproduire faute de place les communications et les commentaires.

La National Endowment for Democracy (NED) a organisé un colloque sur “Démocratie, droits de l’homme et bonne gouvernance en Afrique: points de vue français, américains et africains”, à Washington, D.C., les 3 et 4 juin 1998, dans les locaux du Council on Foreign Relations. Le colloque avait pour objectif d’améliorer la compréhension mutuelle des politiques africaines, française et américaine en ce qui concerne la promotion de la démocratie, des droits de l’homme et de la bonne gouvernance en Afrique. Comme les institutions organisatrices, les sponsors français et américains du colloque, associés à son initiative, ont considéré que le moment était venu d’évaluer de manière comparative et critique ces différentes politiques et la coopération franco-américaine et de réfléchir à un réexamen des objectifs et des modalités de l’aide qu’apportent les institutions publiques et les organisations non-gouvernementales (ong) aux organisations de la société civile africaine pour soutenir leurs efforts en vue de promouvoir et de renforcer la démocratie.

Le colloque du 3 juin a réuni plus de 130 participants, parlementaires, hauts fonctionnaires des gouvernements africains, français et américain, représentants d’organisations inter-gouvernementales et d’ong, œuvrant pour les droits de l’homme et la démocratie, ainsi que des universitaires, des experts et des journalistes (voir en annexe la liste des participants). Les travaux ont permis d’étudier les stratégies et les politiques nationales dans le cadre bilatéral et parfois aussi multilatéral, ainsi que le rôle des institutions inter-étatiques et des ong dans la promotion de la démocratie et de la société civile en Afrique. Ils ont démontré l’intérêt qu’il y aurait à renforcer la coopération française, américaine et africaine pour rendre ces actions plus efficaces.

Des représentants de partis politiques, d’ong ainsi que des universitaires et des praticiens impliqués dans les droits de l’homme et la gouvernance démocratique, venus d’Afrique, de France et des Etats-Unis, se sont exprimés très librement. Une grande place a été laissée aux questions et à la discussion. Pendant le déjeuner, le révérend Jesse Jackson, conseiller spécial du Département d’Etat pour la promotion de la démocratie en Afrique, a dans un discours parfois pathétique lancé un vibrant appel en faveur d’une politique audacieuse de soutien au processus africain de démocratisation. Sur le podium il était entouré par les co-présidents des deux sous-comités du Comité des Relations Internationales de la Chambre (House International Relations Committee), deux membres du Congrès particulièrement connus pour l’intérêt qu’ils portent à l’Afrique, le représentant Donald Payne (démocrate, New Jersey) et le représentant Amo Houghton (républicain, New York).

Le lendemain matin, 4 juin, a eu lieu une table ronde informelle, réunissant sous la présidence de Carl Gershman, Président de la National Endowment for Democracy, un certain nombre de participants au colloque, ainsi que plusieurs autres décideurs politiques et experts qui s’étaient joints à eux. Il s’agissait d’envisager, à partir des recommandations suggérées lors de la rencontre de la veille, des stratégies à long terme susceptibles de déboucher sur une coopération africaine, française et américaine en vue promouvoir la démocratie en Afrique.

Ce rapport a été rédigé par Steve McDonald, consultant pour la ned. Steve McDonald qui a une expérience de 30 ans dans le développement, les droits de l’homme et les questions de démocratie en Afrique, a participé à l’organisation du colloque. Le rapport a été préparé en vue de sa publication par l’équipe de la ned. Tout erreur dans les faits, interprétation ou omission doit être attribuée à l’auteur et aux éditeurs. Les organisateurs du colloque aimeraient remercier tout particulièrement le professeur Gérard Conac, Visiting Fellow au Forum international des Etudes sur la Démocratie (International Forum for Democratic Studies) à la ned, qui a joué un rôle essentiel dans la conception et l’organisation de ce colloque.

Il a été possible d’organiser cette rencontre et de préparer ce rapport grâce en partie aux subventions accordées à la National Endowment for Democracy par la Carnegie Corporation de New York et par la Fondation Marshall B. Coyne. L’Agence de la Francophonie, l’Association internationale des Parlementaires de Langue française et la Global Coalition for Africa ont également participé à la réflexion préalable. L’Ambassade de France à Washington D.C. a suivi du côté français la préparation du colloque, grâce au concours de M. Nicolas de Rivière, conseiller à l’ambassade de France. L’Ambassadeur de France, M. François Bujon de l’Estang, à l’issue de la première journée a offert une réception à sa résidence.

L’Agence de la Francophonie a aussi pris en charge le voyage et l’allocation journalière de plusieurs participants venant des pays africains francophones. L’Association Internationale des Parlementaires de Langue Française, la Global Coalition for Africa, l’Institut International d’Administration Publique, l’Association francophone des Barreaux, le Centre d’Etudes Juridiques et Politiques du Monde Africain et le Centre de Recherche de Droit constitutionnel (Université de Paris I Panthéon-Sorbonne) ont également apporté leur aide.

Les opinions exprimées dans ce document n’engagent en rien la responsabilité de la Carnegie Corporation de New York, la Fondation Marshall B. Coyne, l’Agence de la Francophonie ni les autres institutions qui ont apporté leur soutien en participant à la préparation et à l’organisation de ce colloque.

Contexte

La France et les Etats-Unis sont les deux principaux acteurs internationaux en Afrique. L’un et l’autre soutiennent la démocratie, les droits de l’homme et la bonne gouvernance et font même de ce soutien un des fondements de leur politique africaine. Cependant aucun des deux pays n’est bien informé des efforts de l’autre pour atteindre ces objectifs. De surcroît, de nombreux Africains soutiennent que les Etats-Unis et la France dans le passé souvent n’ont pas assez pris en considération la démocratie et les droits de l’homme en Afrique. Certains estiment même que leurs programmes et leurs actions minimisent voire négligent les traditions africaines de démocratie et de respect des droits de l’homme.

Les politiques française et américaine ont ces dernières années profondément évolué. Les gouvernements des deux pays prennent de plus en plus en compte dans leurs programmes les progrès de la démocratie et de la bonne gouvernance. Ils conditionnent même parfois leur aide à la mise en œuvre de ces objectifs. Cette année même, le gouvernement français a réorganisé le ministère des Affaires étrangères pour mieux intégrer sa politique africaine dans sa politique internationale et la définir dans une perspective globale.

Peu de temps après le colloque organisé par ned, le Président Chirac a fait un voyage historique dans quatre pays d’Afrique australe. De leur côté, les Etats-Unis s’intéressent de plus en plus à l’avenir du continent, comme en témoigne le long périple du Président Clinton en Afrique, en mars 1998, et l’appui apporté par son administration à l’introduction au Congrès d’un projet de loi sur l’investissement et le commerce avec l’Afrique.

Compte tenu de cette convergence, on aurait pu s’en tenir au seul examen de ces nouvelles politiques gouvernementales. Mais ce parti pris aurait conduit à négliger le rôle très important des organisations privées ou semi-privées, telle la ned, et les efforts d’organisations intergouvernementales, comme l’Agence de la Francophonie, pour promouvoir la démocratie et l’Etat de droit en Afrique.

On notera aussi qu’aucun dialogue public n’avait jamais été organisé aux Etats-Unis pour comparer et évaluer les programmes respectifs de la France et des Etats-Unis dans ce domaine et pour donner l’occasion à des Africains d’exprimer de manière très ouverte leurs points de vue sur ces programmes. C’est pourquoi la National Endowment for Democracy avait convié au colloque non seulement des acteurs politiques et des hauts fonctionnaires venus des Etats-Unis, de France et d’Afrique, mais aussi, des représentants d’ong travaillant en Afrique à la promotion de la démocratie et des droits de l’homme.

La coopération franco-américaine pour promouvoir la démocratie en Afrique

Le colloque a permis de définir des objectifs d’intérêt commun à l’intention des gouvernements français et américains, ainsi que des praticiens africains, français et américain dans le domaine des droits de l’homme et de la bonne gouvernance démocratique. On peut sommairement en distinguer deux: 1) l’amélioration de la coopération franco-américaine, 2) le renforcement du soutien international pour la protection des droits de l’homme et pour la démocratisation en Afrique.

En ce qui concerne la coopération franco-américaine, les participants se sont mis d’accord pour dire qu’une plus grande coopération était souhaitable et que les deux gouvernements devraient promouvoir un “nouveau partenariat multinational”. S’il n’y a pas eu de difficulté à reconnaître que les décideurs politiques français et américains n’avaient pas toujours été d’accord dans le passé, la plupart des participants ont exprimé le vœu qu’à l’avenir ils s’efforcent de coordonner leurs politiques et leurs actions dans les domaines des droits de l’homme et de la démocratie.

Le représentant du ministère français de la Coopération l’a dit, les Etats-Unis et la France ne devraient pas nécessairement rechercher à mener une “action conjointe . . . mais plutôt une action concertée”, en essayant d’atteindre le but commun: “la promotion de la démocratie en Afrique”.

On a rappelé d’ailleurs que dans plusieurs domaines il y déjà eu entre les deux Etats un effort de coordination des politiques, par exemple lorsqu’il s’est agi de trouver des solutions à des crises et à des conflits dans la région des grands lacs et dans la République Centrafricaine dans le cadre d’une mission des Nations Unies. On a cité aussi le développement d’une force interafricaine d’intervention au Sénégal, où des exercices conjoints de formation sont organisés. La coopération directe, française et américaine, a été évoquée également à l’occasion d’initiatives visant à alléger la dette des pays les moins avancés. On a aussi cité plusieurs pays endettés, comme l’Ouganda, le Mozambique, le Burkina Faso et la Côte d’Ivoire, qui ont fait des efforts méritoires pour réformer leur économie.

Alors qu’ils se félicitaient de l’intérêt international accru pour leur continent, des participants Africains ont critiqué certains programmes français ou américains, qui à leur avis ne répondaient pas toujours aux intérêts et aspirations des populations concernées. Ils ont demandé qu’à l’avenir dans toute nouvelle intervention “soient exclues des relations de domination entre donateurs et pays bénéficiaires de l’aide” comme ce fut souvent le cas dans le passé. D’autres ont regretté les rivalités franco-américaines de l’après guerre froide, qui se manisfestèrent par une compétition en matière de commerce et d’investissement, sans que ces grandes puissances ne se soucient suffisamment des droits de l’homme et de la démocratie dans les pays africains.

Un intervenant africain, qui avait participé à des négociations dans la région des Grands Lacs, a noté qu’une récente visite en France du Président burundais, Pierre Buyoya, avait été perçue dans certains milieux africains comme ayant une signification politique, celle d’un soutien de la France, alors qu’il s’agissait d’une visite privée. Pour éviter à l’avenir de tels malentendus, il a souhaité qu’un message international clair soit défini en commun lorsque des situations conflictuelles apparaissent en Afrique.

Répondant à un interlocuteur qui mettait en doute les motivations de la présence française dans certains pays d’Afrique dans le cadre de la nouvelle politique de partenariat, le représentant du ministère français de la Coopération a déclaré que le mot “partenariat” au sein de l’Afrique avait acquis une signification nouvelle. “Partenariat veut dire quelque chose aujourd’hui”, dit-il, “il ne le pouvait pas hier”. Les Africains sont maintenant des partenaires pour de bon, en ce qui concerne leur propre destinée, avec des responsabilités et l’espoir en leur pleine contribution à la stabilité et au développement de leurs pays. De la manière la plus claire il a affirmé que la France n’interviendrait pas dans les politiques africaines et qu’établir des relations particulières dans le domaine de la sécurité ne constituait plus le fondement de la politique française. Il a aussi indiqué que la politique française serait à l’avenir plus largement influencée par la politique de coopération de l’Union européenne, qui a une rationalité politique, un caractère et un objectif européens. Le franc de la Communauté Financière Africaine (cfa) sera relié à l’euro, ce qui contribuera à stabiliser la monnaie dans les pays appartenant à la zone monétaire du franc cfa.

Du côté des Etats-Unis, le porte-parole du gouvernement, évoquant la situation au Nigeria sous le régime brutal d’Abacha, a regretté que “le processus de transition au Nigeria fût sérieusement menacé et fût en train de dériver”. Avant toute normalisation des relations avec le nouveau régime, les Etats-Unis ont posé comme conditions que tous les partis politiques puissent désigner leurs propres candidats; que la liberté de la presse soit assurée; que les prisonniers politiques soient libérés; et que toutes les organisations non-gouvernementales soient mises “sur un pied d’égalité”. Bien qu’un embargo ne soit pas encore décidé, les Etats-Unis ont imposé des sanctions, comme le non-octroi de droits sur le trafic aérien, des restrictions à l’entrée des ressortissants nigérians aux Etats-Unis, la non-autorisation de livraison de matériel militaire et la suppression de l’aide au Nigeria. Il a précisé que les Etats-Unis maintiendraient ces sanctions tant que le gouvernement nigérian ne se plierait pas aux exigences d’une reprise de la transition démocratique.

Le soutien aux droits de l’homme et à la démocratie

La discussion a permis ensuite de comparer les différentes approches des Etats-Unis et de la France quant à l’aide aux droits de l’homme et à la démocratie en Afrique. En ce qui concerne les modalités de cette aide, certains participants ont noté que le gouvernement américain a tendance à intervenir par l’intermédiaire d’organisations nongouvernementales, alors que le gouvernement français traite plus directement avec les gouvernements africains ou par l’intermédiaire d’organisations intergouvernementales. Nuançant ce constat, la représentante de l’Agence de la Francophonie a déclaré que la préoccupation de l’Agence, structure intergouvernementale, était de travailler avec des ong et des institutions étatiques extérieures à l’Exécutif, tels que les parlements et les institutions judiciaires. Parmi les programmes de l’Agence, elle a cité, par exemple, l’aide à la publication de journaux et revues, l’envoi de documentation, le don de matériel informatique.

Un sénateur français a exprimé sa ferme opinion que les intérêts français et américains ne se situaient pas au même niveau. Il a mentionné que les Français ont des liens historiques et personnels plus forts que les Américains avec l’Afrique et les Africains. En particulier nombreux sont les parlementaires et fonctionnaires français à avoir vécu et travaillé pendant des années en Afrique. D’autre part la coopération entre les collectivités locales françaises et africaines, la “coopération décentralisée” notamment, est très développée. Cette coopération favorise les relations de ville à ville, de village à village, de personne à personne, et contribue à donner un contenu humain à la décentralisation et à faire émerger un multiculturalisme vivant et ouvert. Cette coopération, selon ses propres termes, est “humaine et non coloniale”.

On a aussi fait remarquer que les fondations politiques et les fondations indépendantes, privées ou semi-privées et non partisanes, telles que la ned, sont beaucoup moins nombreuses en France qu’aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne et en Allemagne. Une exception toutefois, la Fondation Jean-Jaurès, qui joue un rôle important dans l’appui à la démocratie et aux droits de l’homme en Afrique.

Les participants français ont reconnu qu’il serait très souhaitable que des fondations du même type se multiplient en France et que les organismes officiels d’aide au développement utilisent davantage les ong les plus impliquées dans la promotion de la démocratie et de l’Etat de droit, comme la Ligue des droits de l’homme, la Conférence des Barreaux, qui, bien que n’ayant pas le statut de fondations mais celui de simples associations, sont souvent très actives en Afrique en liaison avec les associations africaines qui sont leurs homologues.

Les participants ont tous admis que la coopération entre la France et les Etats-Unis et la coordination entre les partis africains, à la fois gouvernementaux et nongouvernementaux, devaient être renforcées dans le domaine de la promotion des droits de l’homme, de la démocratie et de la bonne gouvernance. Comme l’a dit un participant, “la démocratie est un objectif commun. Les démocraties doivent s’entraider.”

Droits de l’homme, démocratie et bonne gouvernance

Les participants ont été d’accord pour reconnaitre qu’en Afrique, si à long terme on veut parvenir à des sociétés stables, aptes à promouvoir un authentique développement, il faut prêter une attention soutenue aux progrès des droits de l’homme, à la démocratie et à la bonne gouvernance. Il est illusoire de penser que pourra s’établir un climat favorable à l’expansion du commerce, à l’investissement et à la croissance économique si les populations ne se sentent pas en sécurité. Certes la démocratie est loin d’exister partout et n’est toujours pas considérée dans de nombreux pays africains comme une priorité, tant du point de vue des droit collectifs que des droits individuels. Mais de l’avis de tous les participants, la démocratisation est irréversible et l’aspiration à la démocratie ne fera que se renforcer.

Le lien entre démocratisation et développement a aussi été reconnu. Un des interlocuteurs n’a pas hésité à affirmer: “le développement et la démocratie sont un unique et même processus”. Un autre participant a été jusqu’à dire que “la démocratie est la clé du développement”.

Cette liaison n’a pas été contestée, mais l’accent a été mis sur la nécessité de considérer que la mise en œuvre des valeurs démocratiques et l’application des droits de l’homme et de la démocratie doivent être partout effectives. Il faut garantir le respect de ces droits à tous les êtres humains et pour les définir, il faut se référer à un même instrument de mesure.

Le problème de la culture démocratique en Afrique et de son impact sur les processus actuels de démocratisation a été largement étudié. Alors qu’il a été admis que la démocratie n’est pas encore enracinée très solidement dans les structures gouvernementales africaines et dans les mentalités, les divergences d’opinion sont apparues quant à savoir si cette situation était inhérente aux sociétés africaines ou seulement le résultat des années dévastatrices de la colonisation et des rivalités de la guerre froide, qui épuisèrent les ressources du continent et firent émerger des régimes non-démocratiques. A un participant africain qui soutenait que la démocratisation ne peut qu’être un processus lent en raison du manque de culture démocratique en Afrique, d’autres Africains ont rétorqué que la démocratie, en particulier au niveau local et au niveau des villages, préexistait au colonialisme mais qu’elle avait été étouffée par des gouvernements coloniaux et post-coloniaux autocratiques. L’analphabétisme, problème qui affecte directement l’éducation civique et la compréhension des responsabilités démocratiques, serait même, de l’avis d’un autre Africain, un legs de la période coloniale, période pendant laquelle les droits civiques et des droits de l’homme ne s’appliquaient pas aux Africains. Se plaçant dans une perspectiveplus globale et plus prospective, un intervenant a déclaré “qu’il n’y avait pas de démocraties (dans le monde), seulement des pays en train de se démocratiser; . . . toutes les nations sont en phase de transition; . . . toutes les démocraties sont imparfaites et toujours menacées”. Un participant africain, tout en partageant cette analyse, a déclaré que le leadership africain avait trop souvent ébranlé les valeurs démocratiques mais que “les citoyens ne devraient pas provoquer des émeutes pour demander un changement”. Un Africain vivant actuellement aux Etats-Unis, a regretté que l’on attribue trop d’importance aux évaluations de “la culture démocratique”. Il a illustré son propos par une anecdote. Une enquête conduite par l’usaid en Zambie avait révélé que la culture démocratique y était très faible. Mais le questionnaire utilisé contenait des questions difficiles pour des non spécialistes sur le rôle du Parlement et des fonctionnaires élus. S’il avait posé les mêmes questions à des étudiants américains il aurait obtenu des résultats similaires.

Les stratégies pour aider à la démocratisation

Pour la majorité des participants il est préférable que toute aide internationale pour la promotion des droits de l’homme et de la démocratie soit apportée par l’intermédiaire d’institutions autochtones. A l’appui de cette thèse on a fait valoir le souci de promouvoir l’aptitude au développement et la formation d’une culture démocratique. Les représentants des gouvernements français et américain, les organisations intergouvernementales et les ong se sont accordés à considérer que l’amélioration de la gouvernance dans le respect des cultures africaines devait être un des éléments principaux des stratégies des donateurs. Comme un représentant du gouvernement américain l’a affirmé, les programmes doivent être fondés sur “les réalités africaines et tenir compte des points de vue africains”.

Face à des régimes non démocratiques en Afrique, quelle doit être la position de la communauté internationale? Faut-il traiter de manière discriminatoire ces régimes pour faire pression sur leurs dirigeants en faveur de leur démocratisation? En réponse à cette question, des participants africains se sont interrogés sur les motivations des Etats qui conditionnent leur aide aux progrès de la démocratie.

Le problème plus général du droit d’ingérence de la communauté internationale dans les affaires internes des Etats n’a pas manqué d’être posé, notamment en ce qui concerne le Nigeria et la République Démocratique du Congo où les droits de l’homme sont menacés. Sur tous ces points des opinions divergentes se sont exprimées.

D’autre part, faut-il centrer les actions sur les régions à problèmes et sur les grands pays plutôt que sur ceux qui, bien que moins importants, réussissent mieux en matière de démocratie, tels que le Bénin et le Mali? Certains intervenants ont été enclins à le suggérer. On a noté par exemple qu’un grand pays, comme le Nigeria, a un impact régional considérable du fait de son hégémonie économique et politique et que toute instabilité due à un conflit ou aux violations des droits de l’homme à l’intérieur de ce pays a tendance à déstabiliser la région tout entière. La démocratie au Bénin sera toujours fragile tant que le Nigeria ne sera pas démocratique. Il en est de même dans les neuf pays frontaliers de la République Démocratique du Congo.

Pour d’autres participants au contraire, la communauté internationale ne devrait pas négliger les petits pays qui se débattent dans l’ombre de leurs géants régionaux en quête d’une gouvernance démocratique. Des exemples de succès, même modestes, deviennent en effet des modèles incitatifs pour les citoyens et les organisations, qui au sein des grands Etats soumis à des régimes brutaux et autocratiques se battent pour la démocratie et les encouragent à poursuivre leur combat. Il est bien certain aussi que si l’on concentre toutes les stratégies de démocratisation sur les grands pays, on se heurte à des obstacles énormes et à des résistances très fortes du fait de l’intransigeance de leurs gouvernants. Plus généralement ce débat a mis en valeur un dilemme moral et un problème pratique, celui de la meilleure utilisation des ressources mobilisables pour la promotion démocratique.

La question des motivations des politiques de soutien à la démocratie et leur implication internationale est revenue tout au long du colloque. Ces politiques ont à plusieurs reprises été qualifiées d’ambiguës. La longue histoire coloniale de la France et l’implication des Etats-Unis dans la traite des esclaves, ainsi que l’appui apporté par ces deux pays, pendant la guerre froide, à des régimes idéologiquement contestables, conduisent de nombreux Africains à douter de leurs motivations et à soupçonner des intentions peu désintéressées lorsque leurs dirigeants parlent du soutien aux droits de l’homme. Les officiels américains et français ont eu à cœur de rassurer leurs interlocuteurs africains en insistant sur la mutation des politiques africaines de leur gouvernement, en cherchant à montrer que la nouvelle donne est exempte de préoccupations néocoloniales ou impérialistes.

Malgré ces prises de position officielles, les interventions de plusieurs participants africains montrent que le doute subsiste encore. C’est ainsi que les comparaisons ont été faites entre les réactions de l’Occident lorsqu’après 1989 ont émergé des forces démocratiques d’abord dans les Etats de l’Europe Centrale et de l’Europe de l’Est puis en Afrique. Pour un intervenant, Lech Walesa, étant considéré comme un héros, tous les gouvernements de l’Ouest ont apporté leur soutien au développement économique de la Pologne. Mais les démocrates africains ont été loin de bénéficier d’un geste similaire, comme ceux qui par exemple ont participé à la Conférence Nationale sur la Souveraineté au Zaïre. L’aide immédiate et massive accordée aux nouveaux Etats indépendants de l’ancienne Union Soviétique contraste avec celle qu’ont reçue alors avec parcimonie les mouvements africains pour la démocratie. La comparaison, pour un intervenant africain, est d’autant plus significative qu’en dehors de quelques pays, les Etats d’Europe de l’Est n’avaient jamais pratiqué de régimes démocratiques ni connu d’authentiques cultures démocratiques. Beaucoup d’intervenants africains pensent que l’Occident ne prend pas sérieusement en compte les efforts des Africains pour parvenir à la démocratie et ne réagit pas de façon suffisamment nette à des abus, comme l’emprisonnement des leaders de l’opposition ou les manipulations électorales. Il serait indispensable, par exemple, d’aider les pays africains à faire émerger des médias indépendants, à assurer la transparence des élections et à garantir un traitement équitable des oppositions. Trop souvent les Etats occidentaux semblent considérer qu’en Afrique la stabilité politique est un préalable avant l’octroi de toute aide à la démocratie, ce qui aux yeux de beaucoup d’Africains est une manière de maintenir le statu-quo.

Les préjugés raciaux ont été parfois évoqués pour expliquer les différences de traitement dans la mise en oeuvre des politiques internationales d’aide à la démocratie. Plusieurs intervenants africains ont soutenu que de tels préjugés peuvent en partie expliquer pourquoi les Etats-Unis et la France n’ont réagi que lentement aux crises des droits de l’homme ou aux menaces pesant sur les efforts de démocratisation dans certains pays d’Afrique. On n’a pas manqué d’insister sur la réponse inadéquate et affligeante au génocide rwandais de 1994. Sur ce point particulier, Français et Américains, y compris les officiels, ont reconnu avec humilité les erreurs commises. De manière unanime, il a été entendu qu’il fallait trouver de nouvelles façons de procéder, de sorte que l’objectif de démocratie globale ne soit pas affecté par des considérations relatives à la race ou aux intérêts économiques et que l’on ne puisse même pas soupçonner qu’elles aient pu être prises en compte. La communauté internationale, comme un intervenant américain l’a fait remarquer, devrait “faire une analyse coûts-avantages, pas une analyse de race. . . . L’Afrique a beaucoup à apporter”. “Si un régime despotique, a-t-il ajouté, s’abattait sur la France, nous nous battrions pour que des forces pro-démocratiques prédominent. J’espère que la France ferait de même pour l’Amérique. J’espère que nous ferions tous la même chose pour l’Afrique.”

Que recherchent les Etats occidentaux lorsqu’ils prétendent intervenir en faveur de la démocratie? Un participant africain a déclaré que le soutien qu’ils accordent aux organisations des sociétés civiles africaines serait parfois perçu comme une manière de faire avancer leurs objectifs politiques. Les organismes, les personnalités qui militent pour la promotion des droits de l’homme et de la démocratie en Afrique “sont accusés d’être les chevaux de Troie des intérêts étrangers”. Soulignant l’intérêt partagé par tous de voir des transitions démocratiques réussir en Afrique, les représentants des Etats-Unis comme de la France ont assuré que ce n’était pas le cas, l’objectif commun étant bien le succès de la démocratie.

L’utilisation de modèles européens dans le processus de démocratisation a donné lieu à un débat du même ordre. La conditionnalité de l’aide dépendrait parfois du respect d’un certain nombre de critères définis par les bailleurs de fonds. Alors que peu d’exemples de telles pressions ont été donnés, il est apparu clairement que les participants africains étaient très réticents à l’égard de ce type de conditionnalité. Ils s’interrogeaient sur les critères de la démocratie, tels qu’ils étaient définis unilatéralement de l’extérieur par les bailleurs de fonds et imposés aux pays bénéficiaires. Comment apprécier la pertinence des critères et des modèles proposés? Alors que les participants africains redoutaient une occidentalisation de leurs institutions, les intervenants américains et français ont soutenu la thèse de l’universalité des valeurs démocratiques.

Cependant, un consensus s’est esquissé pour considérer qu’aucun système ou qu’aucune méthodologie ne devrait être imposé de l’extérieur. Quelle que soit la valeur des institutions occidentales qui pourraient ou devraient inspirer les démocrates africains, il est certain que seules l’expérience, l’initiative et le leadership sont les clés de l’avenir démocratique du continent.

Plusieurs autres questions importantes ont été soulevées sur les stratégies des bailleurs de fonds en ce qui concerne l’aide aux droits de l’homme et à la démocratisation en Afrique.

La première a été abordée sous la forme d’une critique venant aussi bien des bailleurs de fonds que des organisations bénéficiaires basées en Afrique. Selon un participant africain, les relations entre les groupes nongouvernementaux bénéficiaires d’une aide extérieure seraient plus souvent “verticales qu’horizontales”. En d’autres termes, les liens auraient tendance à être noués entre les membres de la communauté internationale donatrice elle-même plutôt qu’entre les organisations jumelées faisant un travail similaire au sein de leur pays ou de leur région.

Alors qu’il est impératif d’avoir des coopérations avec l’extérieur, il est indispensable aussi que soient développées des coopérations intra et interafricaines, afin d’avoir un impact maximum dans les processus de démocratisation et de promouvoir une mobilisation permanente dans ce sens. Mais se sont posés alors les problèmes des différences culturelles entre les pays africains et des compartimentages nationaux. Un participant français a présenté un programme en cours, destiné à des juristes africains francophones et anglophones, afin qu’ils échangent leurs expériences et leurs connaissances dans une perspective comparative par-delà leurs différences linguistiques et culturelles.

Il est évident que tout ce qui touche aux droits de l’homme et à la démocratie ne peut être abordé que dans un esprit de dialogue et d’ouverture. De plus, comme un participant africain l’a fait remarquer, cette coopération interafricaine permettrait de détruire le mythe de la persistance d’une influence impériale de l’Occident et de lever les suspicions sur les motivations et objectifs de ses interventions. Il a été suggéré que les projets soient structurés de telle sorte qu’ils prennent en compte, si possible, les diversités culturelles et linguistiques. Le porte-parole du gouvernement français a déclaré que c’était exactement dans cet esprit que la politique française était maintenant définie et qu’elle se déploierait désormais au-delà du cercle de ses partenaires traditionnels, essentiellement francophones.

Enfin, un américain ayant des années de pratique sur le terrain, en Afrique orientale et centrale, a suggéré que l’on s’inspire en Afrique de l’ouest et en Afrique australe de l’expérience qui en Afrique centrale a permis de créer des groupes de coordination entre les bailleurs de fonds impliqués dans des projets de démocratisation spécifiques.

Comment structurer l’aide internationale

Dans la discussion sur la mise en place de l’aide internationale à la promotion des droits de l’homme, de la démocratie et de la bonne gouvernance, une importance particulière a été reconnue à certains secteurs: l’éducation civique, l’enseignement, les élections et le soutien en infrastructures aux groupes autochtones des sociétés. Une question clé, mentionnée précédemment, s’est posée: l’aide devait-elle se faire de gouvernement à gouvernement ou par l’intermédaire des ong? Il est clair qu’à ce sujet il y a des différences entre les Etats-Unis et la France sur la façon de procéder. Un porte-parole du gouvernement américain a indiqué que 40% des 85 millions de dollars alloués annuellement à l’Afrique pour promouvoir la démocratie et la bonne gouvernance allaient aux institutions d’Etat. Le reste était dirigé, vraisemblablement, vers les ong, c’est-à-dire vers les sociétés civiles. Pour justifier cette préférence, un intervenant a avancé l’idée que l’Etat est l’instrument nécessaire du développement et que pour promouvoir la démocratie il faut qu’il se réforme, étant entendu que les structures de l’Etat ne se limitent pas aux structures du pouvoir exécutif mais englobent les assemblées législatives, l’organisation judiciaire, les administrations locales. Beaucoup d’invervenants français ont considéré que les institutions de l’Etat devaient être les cibles des stratégies de démocratisation, mais que pour promouvoir l’Etat de droit il était essentiel de renforcer les structures parlementaires et judiciaires. C’est notamment la thèse qui a été soutenue par la représentante de l’Agence de la Francophonie, qui a montré que la promotion de l’Etat de droit et celle de la gouvernance démocratique étaient in-dissolublement liées et qu’il s’agissait d’un objectif partagé par tous. Ce point de vue a été très bien accueilli par les participants américains et africains.

Un inventaire des programmes de soutien aux parlements africains comprenant séminaires, stages de formation et échanges de documents a été présenté par le Secrétaire général de l’Association internationale des Parlementaires de Langue française. Cependant, tout en prenant acte de ces efforts, les participants ont reconnu qu’il restait encore beaucoup à faire pour consolider les cadres juridiques et légaux, afin que les démocrates africains puissent agir avec efficacité.

1. Education civique: Alors que des questions telles que la portée de la culture démocratique ont été débattues et que des objections à l’importation des modèles occidentaux se sont manifestées, le besoin d’éducation civique a été unanimement reconnu. Comme un participant africain l’a fait remarquer, les citoyens ne savent même pas qu’ils ont le droit de demander: “Avez-vous un mandat de perquisition”? Cette méconnaissance des droits a été soulignée par un intervenant africain. “Que cela prenne deux ans, cinq ans, dix ans ou vingt-cinq ans . . . qu’il s’agisse de faire évoluer les mentalités de ceux qui sont au pouvoir ou de ceux qui n’y sont plus, de la société civile ou des partis politiques, qu’il s’agisse de donner un sens aux élections et aux institutions démocratiques, il est évident que parmi toutes les choses indispensables à la démocratie, ce qui est la clé de tout c’est l’être humain, son éducation, son adhésion à une nouvelle culture, la culture de la démocratie”.

2. Formation: Le besoin de formation a été unanimement reconnu. Pour que les Africains aient la capacité de faire face à leurs propres défis, par exemple organiser efficacement des élections transparentes, assurer la bonne gestion des ONG, réformer les constitutions et les codes juridiques.

Considérant que les mécanismes de l’Etat de droit avaient une importance particulière dans les processus de démocratisation, beaucoup de participants ont souhaité que l’aide extérieure privilégie la formation juridique, notamment celle des magistrats. Il est indispensable aussi que la formation des fonctionnaires soit améliorée. La mission remplie par l’Institut international d’Administration publique à Paris peut être sur ce point donnée en exemple. 3. Elections: Il y a eu quelques différences d’opinions, certaines exprimées avec passion, concernant l’importance des élections. Pour plusieurs participants africains, les élections sont d’importance secondaire, car elles sont souvent truquées et leurs résultats reflètent rarement les souhaits de la population. Elles apparaissent souvent comme destinées à confirmer des statu-quo et à servir l’image d’un régime autocratique cherchant à se légitimer par le processus électoral. Pour certains d’entre eux, l’utilisation des fonds internationaux pour la surveillance des élections n’aboutit que très rarement à une prise de position internationale ayant des conséquences effectives. “Pourquoi dépenser de l’argent pour surveiller les élections, a fait remarquer un intervenant africain, pour au bout du compte conclure qu’elles étaient truquées et que les choses restent les mêmes?”

Un ancien fonctionnaire de l’administration américaine a suggéré que les Etats-Unis et la France, tirant les leçons des échecs du passé, définissent ensemble des critères pour apprécier ce qu’est une bonne élection. Pour la majorité des participants, il reste que les élections sont des moments importants de la démocratie en Afrique et qu’elles doivent bénéficier d’un soutien international.

“L’intéraction la plus forte entre un gouvernement et son peuple, a dit un intervenant africain, la définition même de la participation politique, ce sont les élections et elles doivent être protégées”. “Comment un citoyen, a-t-il ajouté, peut-il se soucier de la corruption, des violations des droits de l’homme, ou de n’importe quoi d’autre s’il ne fait pas confiance aux élections? La surveillance est essentielle dans l’établissement d’une telle confiance”.

Un autre africain toutefois n’a pas hésité à déclarer que l’appel à l’étranger pour financer les élections est une ”insulte” à l’Afrique.

Mais il y a eu accord pour dire que “les instruments” d’aide à la démocratie doivent être repensés, que la consultation avec les Africains est indispensable, que les calendriers électoraux doivent être établis de manière minutieuse, que les résultats doivent être déclarés après un contrôle très strict, que les commissions électorales devaient bénéficier d’un soutien particulier, tant leur rôle est important en ce qui concerne la régularité des processus électoraux.

4. Soutien en infrastructures: On a souligné aussi la nécessité de renforcer les organisations de la société civile, qui sont en première ligne du combat pour les droits de l’homme et la démocratie en Afrique. L’argent est indispensable, et il doit continuer d’affluer, mais l’assistance technique au développement institutionnel est essentielle, notamment en ce qui concerne l’administration, la gestion, la comptabilité, l’augmentation des adhésions, la collecte de fonds, les relations avec les médias et les relations publiques ainsi que le développement du leadership démocratique et de la prise de décision interne. Ce potentiel en expansion devrait être la priorité principale de l’intervention internationale. Comme un intervenant africain vivant aux Etats-Unis l’a dit, “Nous devons laisser les Africains faire le travail par eux-mêmes”.

5. Décentralisation: La décentralisation a été un objectif très largement souhaité. Pour de nombreux participants elle est la meilleure approche possible pour encourager les Etats africains à mieux répondre aux besoins des citoyens. Un porte-parole du gouvernement américain a précisé que la décentralisation est un des domaines sur lequels depuis des décennies l’aide américaine est concentrée. Une des principales leçons tirées de cette implication a été que “la vraie autorité réside . . . au niveau local . . . même dans la démocratie la plus avancée, le gouvernement au niveau national semble abstrait et trop éloigné de la vie de tous les jours de la plupart des citoyens”. Cette proximité aux populations permet de tenir plus facilement les représentants du gouvernement local pour responsables, et faire en sorte qu’ils soient plus à l’écoute des besoins locaux”. Un militant africain pour la démocratie en a convenu et a dit que les abus de pouvoir du gouvernement se produisent au niveau central ou national, pas au niveau local, d’où la nécessité de soutenir les politiques de décentralisation.

6. Corruption: De nombreux orateurs ont mentionné le problème préoccupant de la corruption, auquel la communauté donatrice internationale devrait s’intéresser tout particulièrement. Tout d’abord, parce que le coût économique du détournement des fonds publics à des fins privées est susceptible d’ébranler sérieusement la stabilité du pays, comme ce fut le cas au Zaïre sous le régime de Mobutu, au point que la démocratisation est alors impossible. Ensuite, la corruption menace de saper la légitimité et l’intégrité de systèmes récemment démocratisés et d’entraver les progrès des pays en cours de démocratisation. La confiance du peuple est alors anéantie.

Malheureusement, la corruption est facile. Les gouvernemnts africains sont très centralisés et les tentations sont nombreuses. Les garde-fous institutionnels sont faibles et les systèmes juridiques ne sont pas efficaces. La corruption peut prendre un caractère spécifique à l’Afrique, comme l’a dit un intervenant africain. Le népotisme s’impose à tout élu ; votre famille et votre village entendent profiter de votre chance. Il est alors très difficile de faire la part des choses. Les participants ont estimé que des systèmes financiers adéquats sont certes importants mais que les tentations de corruption et de détournement de fonds doivent être contrecarrées et des alternatives doivent être trouvées.

7. Prévention des conflits/rôle de l’Armée: Comme on y a fait allusion plus haut, la paix et la stabilité dans la société sont essentielles pour qu’une culture démocratique puisse se développer et que l’adhésion aux droits de l’homme soit assurée. Par conséquent, les participants au colloque ont abordé à de nombreuses reprises la question de la prévention des conflits et celle de la médiation, qui sont d’autres dimensions de la démocratisation, et que les donateurs internationaux devraient prendre en compte en liaison avec leurs partenaires africains.

Plusieurs tentatives de médiation ont été évoquées, dans les cas du Niger et du Congo (Brazzaville). En fait l’accès à des acteurs clés, la compréhension de l’histoire, la connaissance du milieu local ainsi que le partage de la langue et des racines culturelles donnent souvent aux organisations démocratiques autochtones un grand avantage sur les négociateurs de conflits internationaux venus de l’extérieur. Cependant, ils sont souvent regardés de haut par la communauté des donateurs, quand elle se prépare à intervenir elle-même pour résoudre un conflit spécifique. Un haut fonctionnaire américain, impliqué dans la négociation de plusieurs conflits, a déclaré que l’approche américaine était souvent “historiquement en décalage” et mal informée des histoires régionales et des événements du moment. C’est pourquoi dans ce domaine également le partage des expériences en matière de négociation, de résolution des conflits et de gouvernace pourrait très être utile. Il permettrait de dépasser les clivages culturels et linguistiques qui ont été mentionnés plus haut, et par exemple, d’ouvrir le dialogue entre les Sud-Africains et la République Démocratique du Congo ou Nigeria sur des problèmes ayant trait à la transition. Un des participants africains a soutenu que l’Armée devrait toujours participer au dialogue en tant que partenaire essentiel du processus de démocratisation.

Conclusions et suivi

Le colloque a été une extraordinaire occasion d’entendre, peut-être pour la première fois dans un tel forum, les points de vue des Français, des Africains et des Américains sur les droits de l’homme et la démocratie en Afrique et de dissiper des malentendus. Tout au long du colloque, les échanges ont été amicaux et francs. La reconnaissance des fautes et des erreurs stratégiques du passé a démontré l’ouverture d’esprit et la transparence du colloque. Les intervenants ont pris note des nouvelles politiques française et américaine concernant l’Afrique ainsi que du désir de faire évoluer et enrichir les points de vue africains sur la démocratie. Différentes approches ont été identifiées et évaluées, à partir de perspectives culturelles et historiques, pour promouvoir la démocratisation en Afrique et formuler pour l’avenir des stratégies de coopération. L’examen des motivations occidentales a conduit parfois de nombreux participants africains à remettre sérieusement en cause la sincérité des nations donatrices. Les débats ont fait apparaître les frustrations des Africains découlant des politiques passées et ont conduit à s’interroger sur les moyens les plus adéquats d’aider les démocrates africains.

Mais finalement les participants se sont mis d’accord pour dire que la coopération américaine et française était essentielle pour assurer le succès des transitions démocratiques en cours en Afrique, et pour reconnaître l’utilité de ce genre de dialogue, avec autocritique et évaluation des programmes et des politiques d’aide. Les participants à la conférence ont aussi encouragé les Etats-Unis et la France à développer bilatéralement des stratégies de coopération, mais ils ont mis l’accent sur le fait qu’elles ne pourraient arriver à des résultats qu’en travaillant avec et par l’intermédiaire d’organisations autochtones.

Des suggestions ont été émises sur la façon dont les citoyens français, africains et américains ainsi que les organisations, gouvernementales ou non, peuvent initier et maintenir des programmes communs ainsi que surveiller et évaluer les progrès dans la promotion de la démocratie en Afrique. Le suivi du colloque prendra en compte cinq larges secteurs: colloques, formation, communication évaluation, et la promotion de nouvelles fondations pour la démocratie.

1. Colloques: C’est d’un commun accord que l’on a souhaité que les colloques ultérieurs se concentrent sur des questions spécifiques, telles que le rôle de l’Etat de droit, le déroulement des élections, ou encore le rôle des donateurs. Un colloque comparable à celui Washington, qui s’attacherait à étudier des pays qui ont des influences régionales importantes, comme le Nigeria ou la République du Congo (Kinshasa), pourrait avoir un impact significatif sur les stratégies des donateurs et sur le succès des initiatives locales de démocratisation. Ces colloques devraient faire intervenir des organismes donateurs. Ils pourraient aboutir à des résultats très concrets. Il convient également d’encourager les rencontres visant à atténuer les compartimentages linguistiques et culturels entre l’Afrique francophone et anglophone, confrontant et mettant en commun leurs points de vue. Elles pourraient ainsi bénéficier d’un enrichissement mutuel. Plusieurs thèmes précis pour d’autres futurs colloques sur la démocratie et les droits de l’homme en Afrique, dans l’esprit du dialogue franc et ouvert des 3 et 4 juin 1998, ont été aussi suggérés.

2. Formation: Les participants au colloque sont tombés d’accord pour affirmer que la promotion de l’éducation civique et la formation dans les domaines des systèmes judiciaires et de l’Etat de droit étaient des priorités. La prévention des conflits et la négociation ont aussi été identifiés comme des objectifs essentiels. Les programmes de formation devraient viser à abaisser les barrières découlant des particularismes linguistiques et culturels. Mais ils devraient être conçus en gardant à l’esprit que les pays francophones et les pays anglophones ont des expériences et des histoires différentes. Les politiques officielles française et américaine d’aide au développement devraient prendre en compte ces priorités et les bailleurs de fonds, ainsi que les praticiens des ong, devraient coopérer pour bien les identifier, en liaison permanente avec les partenaires africains. Les participants au colloque ont été informés que l’usaid venait de tenir un séminaire au Mali, au cours duquel cette coopération entre donateurs avait été discutée. Cette initiative a suscité des échos très favorables. On a suggéré d’autre part que les donateurs et les Africains se rassemblent pour mettre au point un projet visant à établir cette coopération dans le domaine de la formation.

3. Communication: Il a été prévu qu’une forme régulière d’échanges d’informations serait instaurée grâce à une banque de données concernant les projets de promotion de la démocratie, à un bulletin d’information, et à d’autres publications, toutes disponibles sur Internet. L’idée serait d’avoir un site Web qui serait accessible à tous, mais auquel les organisations pour la promotion des droits de l’homme en Afrique et pour la démocratisation pourraient contribuer, à la fois pour actualiser les informations, mais aussi pour analyser les besoins et présenter les réponses des donateurs.

4. Evaluation: On a proposé de former de petits groupes de travail, qui se rencontreraient périodiquement, afin d’évaluer les progrès faits dans la coopération française, africaine et américaine, de suggérer de nouvelles initiatives et de définir de nouveaux objectifs. La National Endowment for Democracy a proposé d’assurer le suivi du colloque, en liaison avec certains participants, avec lesquels elle formerait un groupe de travail.